文澜艺苑

[摘要]本文探讨了环北部湾区域政府公信力的现状及存在的问题，提出了对环北部湾区域的制度创新策略、建立区域性服务型政府绩效考核标准、树立顾客导向的行政理念、进行民众参与制度建设、加强政策行为和经济行为诚信建设等具体策略，以建设环北部湾政府公信力促进区域软实力提升。

[关键词]政府；公信力；软实力；环北部湾

国家软实力建设已经受到各发达国家的高度关注，在软实力层面的竞争将成为国家竞争的主流。在区域竞争中，我国许多发达地区也开始在软实力层面展开竞争，区域软实力提升已成为发展区域经济不可或缺的策略，而政府公信力建设是构建区域软实力的最重要要素之一。因此，如何建设政府公信力将成为环北部湾软实力构件的重要环节。

一、政府公信力概念的含义

政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映。它是形成区域内社会稳定发展、对外形塑良好区域形象的重要基础，是体现区域“软实力”的一个重要内容。

政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价，主要体现在以下几个方面：第一，政府的诚信程度；第二，政府的服务程度；第三，政府依法行政的程度；第四，政府民主化程度。

二、提升政府公信力的重要意义

十七大中已明确提出建设服务型政府，进行行政管理体制改革，突出强调“让权力在阳光下运行”，加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设，以扩大党内民主带动人民民主，完善党的代表大会制度等等。

这些政策策略基本体现了政府公信力建设的基本思路，因此，建设环北部湾政府公信力是执政策略与时俱进的重要体现。同时这也是环北部湾融入东盟自由贸易区的内在要求，作为中国——东盟博览会的永久举办地，南宁是环北部湾区域的重要经济政治中心，这对环北部湾各级政府的公共管理提出了更高要求，也对政府公信力提出了更高的要求。现在处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，环北部湾区域作为中国东盟合作的桥头堡，其各级政府部门都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力。尤其是当前，随着中国——东盟合作的深入开展，各级地方政府几乎都涉及到与外资外方合作打交道的问题，对这些问题的有效处理更能够彰显政府部门的公信力。

此外，提升政府公信力是完善杜会主义市场经济体制的重要方面。建立良好的市场经济秩序，政府发挥着至关重要的作用。市场经济是信用经济，信用是它的基础，政府在市场发生作用的领域遵守市场经济的基本规则，不随意干预市场运行，有利于市场充分发挥对资源的基础性配置作用，也有利于提高政府本身的公信力。

三、环北部湾区域政府公信力现状及存在问题

20多年来，在邓小平理论和“三个代表重要思想”的指引下，在党中央的领导下，在环北部湾区域各届政府的努力下，环北部湾区域取得了较大的成就。社会生产力迅速发展，区域综合实力明显增强，人民生活显著改善，社会和经济面貌都发生了历史性的变化，政府公信力也获得了较高的评价。为贯彻落实自治区第九次党代会提出的建设富裕文明和谐新广西精神，加快推进工业化、城镇化进程，建设社会主义新农村，促进自治区经济社会全面协调发展，全区各级政府开展城乡清洁卫生运动，深入实施“城乡清洁工程”。去年以来的效能建设环北部湾区域也取得了辉煌成绩，这些均充分体现了区域政府的公信力。

但是我们也看到，曾经 “大跃进”和“文革”的风雨洗礼，以及改革开放后拜金主义的热潮，加上政府监管不力和制度不完善，社会诚信已经大打折扣。国有企业改制中的巨额国有资产流失、高等教育盲目扩招、社会福利保障不完善以及目前房价飙升等等一切，也无不让我们深刻反思政府的公信力建设任重而道远。

从行为信用、政策信用和绩效信用等三大层面上来看，目前环北部湾区域政府公信力主要存在以下几个问题。

（一）行为信用下降

主要包括由于政府行为(包括政府工作人员的行为)不规范、不负责任而导致的信用危机现象。如一些政府角色错位，直接介入市场交易的具体过程，或者自己以市场主体的身份从事经济交易活动，或者随意以政府的名义为某些市场主体的交易活动提供担保，滥用政府的财政信用，一旦交易失败或经济纠纷引发支付危机便往往以赖账了事。

（二）政策信用下降

主要包括公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效性信任程度降低的现象。主要有如下一些突出表现：一是由于公共政策的制定过程缺乏必要的民主性和公开性，一些政府在自身利益驱动下制定出违背民众利益和意愿的公共政策，公共政策的价值取向和利益取向与民众相背离；二是一些政府在盲目制定出某些脱离实际的公共政策，并造成严重失误之后，拒不兑现其承诺的责任。三是一些政府制定和实施公共政策缺乏必要的规范性和稳定性，形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，公共政策变更的随意性很大，导致公众无法对政府的行为做出合理的预期；四是一些政府基于地方及自身利益，随意制定同上级政府的政策相抵触的土政策，导致公众因国家公共政策体系的相互矛盾而逐步失去对公共政策的信任。

（三）绩效信用下降

反映的是政府绩效追求的价值取向背离公众利益，以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降。如一些地方以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数，导致一些官员片面追求经济增长的短期绩效，行为取向惟经济指标是从，为了在经济绩效的竞争中脱颖而出，一些官员在行政过程中重汲取轻服务，甚至置百姓生活实际于不顾，乱集资、乱摊派、乱罚款，使公众与政府之间的对立情绪不断加剧。更有甚者，少数政府官员为达到个人升迁的目的，大搞所谓的形象工程，热衷于做表面文章，在统计数字上弄虚作假，这些都严重破坏了本区域政府的信用形象。

四、环北部湾区域政府公信力建设的主要策略

（一）创新体制，推行区域性政府问责制和司法独立

对于国家的政治法律制度来说，推进法治国家建设本质上就是民主化与法制化问题。经济方面的市场化，必然要求政治制度的民主化和法制化。杰斐逊有一句名言：防止权力被滥用的根本保障就是民主。面对政府行政失误和腐败问题，政府问责制是一项很有效的制度。完善的责任机制和问责机制，无疑是一个有效率和有公信力的现代政府必须的品格及活力的源泉。政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须能够追究责任的制度，其本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，其最终目的在于保证政府系统正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。而推进司法独立是政府问责制实施的保障，没有权力机构监督政府，谁可以问责政府。此外，只有司法独立才能确保人民民主。

（二）主导时代潮流，建立环北部湾服务型政府的绩效考核标准

执政的核心问题是提高绩效，管理学家阿姆斯特朗指出，“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么，测定是绩效管理的一个关键环节。”在公共管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能。目前，政府的绩效考核还没有制度化、规范化，基本上停留在自发、半自发状态，体现出盲目性、单向性、封闭性等特征，政府的绩效考核指标尚不科学，也不能体现民意对政府的考核。因此，政府执政体现出极大的随意性和个人主观性，完全忽视了公共利益。因此，建立完善的具有北部湾特色的区域性绩效考核体系，将是服务型政府的迫切要求。

环北部湾要想切实建设服务型政府，首先应设立完善的政府绩效考核指标。目前政府绩效评估的标准注重的是GDP、引进外资量、就业人数等纯数量指标，关注的是资源投入的多少和行政付出的多少。这容易出现“政绩工程”等形式主义和虚报数字等现象。因此，在确立绩效考核标准时，除了应有关于目标的全面进展情况，或者关于经济目标成就的指标之外，重要的是还应该有关于民众的满意程度或者能够反映政府所提供服务的速度、水平的指标。坚持以民众的满意程度为政府绩效考核的根本价值取向。同时，建立一套能够标示评估主体满意程度的政府绩效考核指标体系，如支持率、投诉率、认同率、安全感、负担感等，征求服务对象对政府行政服务的满意程度。其次，应建立多层次、多元化的评估组织。成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的政府绩效考核委员会，负责标准制定、信息收集整理、评估和鉴定以及综合协调等工作，确保考核工作的公正、公平。最后，在考核的基础上应建立激励约束机制，既要充分认识心理激励的力量，又要合理利用物质奖励。

（三）树立顾客导向的行政理念

顾客导向，是构建服务型政府的基本理念，是新公共管理理论的重要内容，是当代国家行政改革的目标模式。它与传统的公共行政模式在方向上是相反的、倒流程的。顾客导向是要求政府将需要服务的公众视为公共机构的顾客，将公共利益作为关注的焦点，强调政府必须关注顾客获得高质量服务的强烈要求，以顾客的需求作为政府管理活动的归依。

它强调政府应该从企业部门中借鉴管理理论、原则和技术方法，以市场为导向，引入竞争机制，从而改变传统的政府与社会之间的关系，即政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，政府工作人员应该是负责任的“企业的经理和管理人员”，社会公众则是提供税收的“纳税人”和享受政府服务的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。这就将企业管理中的“顾客至上”的理念和方法应用到了公共部门管理之中，从而创造出了政府和其他公共部门自身的顾客导向。如果说以往是以公共行政的服务和生产来主导顾客的需要的话，那么顾客导向则倡导顾客的需要主导公共服务的提供和公共产品的生产。政府职能、政府行为、政府改革等等都要紧紧地围绕顾客来展开，实行站在“顾客立场思考”，以顾客的满意度作为政府工作的终极目标和政府绩效的首要评估标准，利用顾客调查和焦点小组调查等方式聆听顾客的心声，建立明确的顾客服务标准和适当的顾客反馈机制，并提供保证。一旦有可能就让顾客来选择服务提供者，提供回应性服务，以实现改善公共服务质量的目的。

（四）进行民众参与制度建设

环北部湾应该进行区域性民众参与制度建设，服务型政府的价值取向是坚持以民为本，而没有开放性或缺乏开放度，服务型政府的价值取向就会产生某种漂移。这就要求政府实行民主化和开放性管理，为民众参与提供条件。贯彻民众参与制，首先必须懂得民众的需求，只有了解了民众的需求，从民众的切身利益出发，解决民众的实际问题，为民众排忧解难，才能找准政府与民众互动的切入点，才能动员他们参与管理，得到他们的支持。其次是实行政府信息公开。政府只有通过积极、主动的信息公开，才能有效地提升民众对政府管理的认同程度，扩大民众参与度，增加政府与民众行为取向的一致性。“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是我国公民参与公共管理的政治基础和最强有力的法律保障。我国公民参与公共管理的途径很多，如选举、基层自治、民主评议政府、公示制度、听证会、信访制度、举报制度等等。目前，环北部湾地区各级政府要大力加强以下三种民众参与制度：①听证制度，即行政机关在对相对人做出不利的行政决定之前，应在程序上保障有关当事人发表意见，并且使这种意见得到应有重视的法律制度。②公共质询制度，即公民行使行政知情权的一种方式。公民和社会组织可以就某些公共行政问题质询政府，增加公共行政的公开性和透明度。③行政公决制度，即公民直接行使行政决策权决定某些涉及自身利益的公共事务问题，这是参与行政的一种极端形式。

（五）加强政策诚信建设

政策，既是党和政府为实现一定时期的路线而制定的行动准则，也是对全社会做出的公开承诺。各级政府既是政策的制定者，又是政策的执行者。环北部湾区域要想加强政府诚信建设，必须首先强化政策诚信。一方面，在政策制定上要注重科学性、民主性和合法性。政府制定出台每一项政策，都要事先搞好调查研究，了解和掌握当前形势、社会背景、问题根源、方法措施等，并组织有关方面的专家学者进行咨询论证，确保所制定的政策符合实际、科学有效。要注意增强政策的民主性，特别是直接涉及到人民群众切身利益的重大事项，必须坚持通过座谈讨论、公开征求意见、举办听证会等形式，广泛征求人民群众的意见和要求，确保政策合乎民情，体现民意，顺应民心。制定政策还要注意符合宪法和法律的要求，坚持依法审核，确保所制定的政策内容合法、程序合法，这是保证政策诚信的基础和前提。另一方面，在政策落实上，要注意严肃性、连续性和时效性。对于班子换届、领导干部更迭的，新任领导班子和领导干部要注意政策的连续性，不能出现“新官不理旧事，本任不管前任”的现象，以免损害群众利益，失信于民。要注意政策的执行时效，定期对出台的政策进行梳理，已经过时的，坚决废止，部分适用且有保留价值的，修改完善。涉及相关部门较多的，明确责任，协调落实，情况发生变化，暂时难以落实的，要说明情况，做出兑现计划。

（六）加强经济行为诚信建设

对不规范的市场行为环北湾区域各级政府应严加监管，对假冒伪劣的经济行为要严加惩处，树立区域性市场诚信，这是在目前全国市场监管混乱的现状下展示区域性政府软实力的最佳选择。此外，建立信用档案，对于经济行为不诚信的个人和企业作详细记录，严重的直接取缔其经营资格。要不断提高政府采购、国有土地使用权出让、建设工程招投标等政府行为的公信度。认真贯彻落实各项政府采购法规政策，严格按照法定程序、标准、方法及有关要求进行政府采购。要建立健全土地市场和建筑市场运营规则及管理制度，规范经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让行为，建设工程招投标要做到无标底招标、合理低价者中标。抓紧建立统一的招投标中介机构，增加招投标工作的透明度。逐步实现建设工程招标、经营性土地使用权出让、政府采购、药品采购、产权交易等事项统一运作，解决目前部门分割、各自为政、管办不分等问题。